《社会救助法》水到渠成(2)

这样，北京市在社会救助方面的实践恰恰淌出了全国社会救助的路子，即走出单一低保救助的旧格局，在发挥低保救助制度兜底功能的基础上，让属于社会救助内容的医疗、教育、住房、灾害、临时救助等全面开花，走上了一条多元化、精细化发展的道路。对于《社会救助法（征求意见稿）》来说，北京的社会救助组合拳已经印证了该法的内容。

■ 本报记者 宋宗合

8月15日，民政部副部长姜力在2008北京国际新闻中心介绍，覆盖城乡的新型社会救助体系初步形成。这与今年年初民政部部长李学举在十一届全国人大一次会议上解释的社会救助体系基本建立显然有所区别，区别不在于“初步形成”和“基本建立”这两个词，而在于同在8月15日国务院法制办公室公布的《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》让姜力的讲话别具意义。

■ 本报记者 宋宗合

按照温家宝总理在今年两会中宣读的政府工作报告解释，中国城乡社会救助体系概括起来就是：它是一个以城乡低保制度为基础，以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的社会救助这样一种制度。
而今年1月20日召开的第十二次全国民政会议公布的对社会救助的预期是，到2010年，中国将基本建立覆盖城乡的社会救助体系。《社会救助法》的立法进程无疑是推进这个体系建设的有效工具，从低保制度确立到社会救助法出台在望，中国社会救助建设走过了一段不平凡的历程。

民政部救助路径改革
民政部的救助角色
国家在社会保障机构的设置上，坚持的是部门分工协作的原则。而在社会救助方面，明确以民政部门为牵头单位，负责救助水平的总体把关和具体的协调工作，最低生活保障、灾民紧急救助、“三无”和“五保”人员供养、社会互助都交给民政部门进行决策和操作。那么自然，对社会救助最了然于胸的必然是民政部门。
据《公益时报》了解，民政部从2005年1月启动社会救助法起草工作，到此次公开征求意见，前后历时三年半。此次《征求意见稿》曾经多次修改，现分七章34条，全文3500余字。对社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、具体措施以及注意事项等都做了明确规定。
征求意见稿规定，国务院民政部门主管全国的社会救助工作，财政、教育、卫生、住房和城乡建设等部门在各自职责范围内管理相应的社会救助工作；县级以上地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内管理本行政区域的社会救助工作。这就更进一步明确了民政部在社会救助管理体制中的角色定位。
在资金来源方面，意见稿规定社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用，而对于开展社会募捐的主要职能，仍然放在民政部门，募集善款按照国家有关公益事业捐赠的规定使用。
而在低保、临时救助方面，民政部被明确有责任担当，但是对于专项救助，意见稿并未给出明晰答案，只是表述应由县级以上地方人民政府有关主管部门根据需要给予教育、医疗、住房等专项救助。
此次意见稿一个最显要的使命就是改变了低保就是社会救助的旧有认识，让各类社会救助手段都能充分发挥作用，但是救助管理角色有待细化，也许应该按照有关学者的设计，把扶贫开发交给农业部门，把医疗救助交给卫生部门，把教育救助交给教育部门，把住房救助交给建设部门，把司法援助交给司法部门，这样可以让民政部门的救助角色更加清晰。

救助管理机构变身
救助机构的变化跟中国社会救助制度的变化相关，当现代意义的社会救助制度是以低保制度为先行官的时候，设立相关低保专门机构就是最早的现代救助机构雏形。
上世纪90年代中后期，在改革开放的浪潮推动下，中国传统社会救济制度开始了走向现代社会救助制度的新的改革历程。随着中国社会救助制度的改革与创新以建立城市居民最低生活保障制度的方式于1993年在上海登台亮相，从2002年开始，辽宁、吉林、黑龙江等地区就陆续设立了省级低保专门机构，配备人员2-13人不等。其中，辽宁省在省、市、县、街道四个层次上都设立了专门机构，并配备专门人员。
中国人民大学社会学系教授洪大用解释，各地积极扩张社会救助管理机构的行为实际上受到了民政部的鼓励。经过反复磋商，2003年底，民政部建立了最低生活保障司，该司的职能被确定为负责拟定和监督实施最低生活保障及相关的生活救助方针、政策和规章；管理、分配中央财政最低生活保障投入资金并监督检查使用情况，建立资金发放核查制度；拟定和组织实施最低生活保障社会化管理服务规划和信息管理系统规划、规范及标准。这就在救助管理机构层面上建立了首个中央层面的部门。
而随着社会救助法被纳入国务院、全国人大的立法规划，社会救助管理机构的改革已经在悄悄酝酿。
7月10日，国务院办公厅印发了《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》，意为着相关社会救助管理机构改革正式启动。
在这个规定中，称谓变化最大的当属运行5年多的最低生活保障司，被直接更名为社会救助司。其管理指责也发生了明显变化，规定设定社会救助司的职责是，拟定社会救助规划、政策和标准，健全城乡社会救助体系；组织城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助工作；拟订五保社会救济政策；承办中央财政最低生活保障投入资金分配和监管工作；参与拟定住房、教育、司法救助相关办法；承担全国社会救助信息管理工作。
这已经与先前低保司的职责有了天壤之别，其职责变化已经暗合了随后在8月15日露面的《社会救助法（征求意见稿）》所拟定的原则和内容。
除此之外，规定还整合了现救灾救济司与社会福利和社会事务司的相关职能，这两个司变身三个司，分别是救灾司、社会事务司与社会福利和慈善事业促进司。
慈善法接踵而至？
值得注意的是于2007年才在救灾救济司设立的慈善协调处转身融入社会福利和慈善事业促进司，这是否又在预示着慈善事业促进法的进程有了眉目？
而按照中国人民大学教授、社会保障学专家郑功成预言，与《社会救助法》同时纳入立法计划之中的《慈善法》之所以目前尚无一个明确的出台时间表，甚至还不如《社会救助法》有了一个征求意见稿，问题不仅取决于慈善事业发展的本身，而且取决于其他主要社会保障法律的制定。