谈城市街道工作职能的转变

随着我国改革开放的步伐不断前进，现代化建设的各项指标已成良好势头。城市化是现代化发展的一个必然结果，也是社会变迁的一个主要指标。这给我们党和政府在新形势下如何带领全国人民奔小康提出了新的课题。江泽民同志在党的十六大报告中强调，要改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。胡锦涛同志指出，党的各方面建设，最终都要体现到提高党的执政能力上来，体现到巩固党的执政地位上来。在城市建设上，根据1997年底底统计，城市已超过660个，建制城镇超过17000个，城镇地区的人口有3，6989亿，城市化水平将近30％。随着社会的不断发展，城市化所产生的作用对越来越多的中国人的生活方式产生影响，相应地，城市社区组织及其活动也越来越引起人们的关注。虽然对中国城市的划定还存在不同的看法，但是，大多数人都同意将城市现行的居委会和街道委员会辖区作为城市的社区单位。面对执政条件和社会环境的深刻变化，要加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平，就必须改革和完善领导方式和执政方式。

一、 社区建设是我国城市建设的基本问题

我国农村基层的社会管理，已经找到了加强以党支部为核心的村级组织建设和全面推进村民自治的一套成功办法。我国城市基层社会的管理，随着社会主义市场经济的建立和改革的深化，也越来越引起人们的关注。前几年有报道说一个从贵州来东莞打工的农民，还未找到工作就被人杀死了，结果没人管，最后还是老乡们凑钱把尸体运回了家。对这个瞩目惊心的事件，我们可以问几个问题：（1）这种事本应该由谁来管？（2）治安部门为什么没管？（3）为什么治安状况让人担忧？

对第一个问题，假如这位老乡已经找到工作那么工厂就会管这种事了。我省对外来人口实行的是“谁招工谁负责，谁雇佣谁管理”的办法，这一沿用原有“单位制”的思路是目前各地政府的普遍路子。但现实告诉我们：第一，作为独立经济实体的企业没有积极性，也确实没有法律和道义上的必然义务，去管理外来员工的各方面事务；第二，民工一出企业就会落入真空地带，谁也不对他们负责和形成控制，民工的最大特点就是流动。

对第二个问题，东莞的公安派出所并不是不愿意管，实在是管不过来。一个派出所也就几十个人，而面对的人口则上万，而且平常几乎不发生关系，只是在问题积累到一定程度后，才靠“搞运动”的方式来集中抓一下。

对第三个问题，也和前两个问题紧密相关。一方面，日常的矛盾不能及时化解（比如民工得不到城市的组织资源和调解渠道，很多问题只能靠“老乡帮”武力解决）；另一方面，又缺乏完整、灵敏的控制机制。现在不仅是“不出事不知道”，外来人口往往是发现了案情也不愿积极上报，因为在他们眼里，同时在他们的实际生活中，城市治安部门和自己毫无关系。上面那个贵州民工案例中，最值得警惕的并不是“被杀”，而是被杀后“靠老乡凑钱”的这种方式——社会缺乏化解这类问题的基本机制。

在过去的计划经济年代，“政企不分”产生了“单位包干制”的行为，体现在职工社会生活动方方面面。比如职工及其直系亲属的房子、医疗保险、养老直至亡故的追悼会都是单位管理的，一定级别的干部还有与其职位相适应的车子和津贴，甚至个人的婚姻都要被过问等问题。这种“单位包干制”使职工在社会生活方式上很少与传统社区联系。以我个人为例子，当我有了工作单位以后，我的衣食住行和医疗保险等都要靠单位来解决，尤其是在计划年代的凭票供应时期更是如此，直到今天还有一部分是靠所属单位的。我们在日常生活中碰到的问题，只需与“管”我的单位联系就能得到解决，这种长期在“单位包干制”工作的职工多少也都养成了“依赖”的习惯。事实上这种管理会随着我国企业越来越从属于市场经济，政府职能越来越与企业分开而日趋减少，许多以前由单位经管的事将逐步移交给“社区”，社区建设和管理的任务将变得非常艰巨。

从80年代开始，城市的经济体制已发生了很大变化，但社会管理的办法基本没有变，后者的滞后必然要拖整体发展的后腿。不同的群体在物理空间上处于同一个城市，而在实际生活上却处在不同的社会空间之中，有人称此为“隔裂”结构。这种“隔裂”不仅仅在于流动人口身上，也存在于所谓的“白领”群体中，还包括外资企业的职工。所有不同的社会群体都会有以各自的经济组织为基础，形成一个个“蜂窝”,大家共有的只是一个市场，而不应负共同责任的社会。由此而产生一个问题：由企业剥离出来的职能和由政府转归的职能，到底由谁来承接？

我们的城市社会还面临其他一系列问题：

——单位职能外移。

——城市管理任务加重。

——城市人口结构性变动。

这些问题很多，但它们的根源是一个：有关的人和事，“溢”出了现有城市社会的基本结构框架。换句话说“真空地带”和“灰色地带”越来越多了，政府负担过重，各种日常性的问题不能自行有效化解，而不同的群体之间也缺乏必要的整合。因此，我国城市社会重建的出路在于社区建设。

二、 社区服务是城市建设的永恒主题

从行政的角度来看，过去的行政部门有条块分工，而市民生活上的问题主要由单位和相关部门解决的。现在情况不同了，过去“条”上的许多职能转到“块”上了，因而市民的许多问题要由社区来处理，这个转移增加了当前社区的工作困难和复杂性。一方面社区责任在扩大，而社区责任却不明确，这使人常问：社区的实际能力有多少呢？

社区建设是社区服务深化发展的产物，是我国改革开放和城社会经济发展到一定阶段的必然要求。要了解社区的实际能